BVerFG, Beschluß vom 18.04.1996 – 1 BvR 1452/90, 1459/90, 2031/94 – (sog. Bodenreform II-Beschluß)

Wortlaut der Entscheidung

Verantwortliche Richter: 

Dr. Otto Seidl Position: Vizepräsident des BVerfG
Professor Dr. Dieter Grimm Position: Richter am BVerfG
Dr. Jürgen Kühling Position: Richter am BVerfG
Helga Seibert Position: Richterin am BVerfG
Dr. h.c. Renate Jaeger Position: Richterin am BVerfG
Professorin Dr. Evelyn Haas Position: Richterin am BVerfG
Dr. Dieter Hömig Position: Richter am BVerfG
Professor Dr. Udo Steiner Position: Richter am BVerfG

Anlaß und maßgeblicher Inhalt der Entscheidung: 

Der sog. Bodenreform II-Beschluß des BVerfG vom 29. April 1996 ist im Anschluß an das sog. Bodenreformurteil des BVerfG vom 18. April 1991 ergangen. Grund dafür war der Umstand, daß mehrere Beschwerdeführer geltend gemacht hatten, das sog. Bodenreformurteil beruhe auf falschen Tatsachen, weil es für die Wiedergutmachung der sog. Enteignungen auf besatzungsrechtlicher und besatzungshoheitlicher Grundlage keine Vorbedingungen von UdSSR und DDR gegeben habe.

Der Bodenreform II-Beschluß wird zumeist lediglich als Bestätigung des Bodenreformurteils verstanden. Tatsächlich unterscheiden sich beide Entscheidungen jedoch grundlegend. Dabei ist das Bodenreformurteil de lege artis begründet, der Bodenreform II-Beschluß, der überwiegend bereits von anderen Richtern gefällt worden ist, dagegen nicht.

Um dies zu verstehen, muß zunächst auf das Bodenreformurteil vom 18.4.1991 eingegangen werden. Dessen Gegenstand war lediglich die Vereinbarung in Nr. 1 der Gemeinsamen Erklärung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15.6.1990 (GemErkl.). Die darin enthaltenen Regelungen waren zunächst lediglich politische Absichtserklärungen der Regierungen der beiden deutschen Staaten, wie bei einer künftigen Wiedergutmachungsgesetzgebung mit Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage verfahren werden sollte. Dagegen ist im Bodenreformurteil nicht über die Wiedergutmachungsgesetzgebung selbst entschieden worden, weil diese für derartige Schädigungen noch nicht erlassen war. Die maßgeblichen Vereinbarungen in Nr. 1 GemErkl. haben folgenden Wortlaut:

“Die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher und besatzungshoheitlicher Grundlage (1945 bis 1949) sind nicht mehr rückgängig zu machen. Die Regierungen der Sowjetunion und der Deutschen Demokratischen Republik sehen keine Möglichkeit, die damals getroffenen Maßnahmen zu revidieren. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland nimmt dies im Hinblick auf die historische Entwicklung zur Kenntnis. Sie ist der Auffassung, daß einem künftigen gesamtdeutschen Parlament eine abschließende Entscheidung über etwaige staatliche Ausgleichsleistungen vorbehalten bleiben muß.”

Den Inhalt dieser Vereinbarungen hat das BVerfG im Bodenreformurteil aufgrund einer eingehenden Beweisaufnahme über die Verhandlungen der Regierungen der BRD und der DDR wie folgt bestimmt:

“Die Regelung in Nr. 1 Satz 1 der Gemeinsamen Erklärung verbietet es, die Enteignungen als nichtig zu behandeln, und schließt es darüber hinaus aus, ihre Folgen durch eine Rückgabe der enteigneten Objekte umfassend zu bereinigen. ….. Die angegriffene Regelung schließt es im übrigen nicht aus, daß im Rahmen der beabsichtigten Ausgleichsleistung auch die Möglichkeit eines Rückerwerbs ihres ehemaligen Eigentums eingeräumt wird, soweit dies im Einzelfall möglich und von der Interessenlage her angezeigt ist.”

Im Bodenreformurteil hat das BVerfG also festgestellt, daß Enteignungen auf besatzungsrechtlicher und besatzungshoheitlicher Grundlage lediglich als nicht als nichtig behandelt werden dürfen. Dagegen sollte es dem Gesetzgeber aufgrund der Vereinbarung in Nr. 1 Satz 4 GemErkl. sehr wohl möglich sein, einen Rückerwerb zugunsten der Alteigentümer vorzusehen, also öffentlich-rechtlich gesprochen auch eine Rückgabe.

Diese Bestimmung des Inhalts von Nr. 1 GemErkl. entspricht auch den Forderungen, welche die DDR und die UdSSR während der Verhandlungen über die deutsche Wiedervereinigung erhoben haben:

Danach wollte die DDR verhindern, daß seit 1945 an Bürger der DDR übertragene Vermögenswerte an Geschädigte besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Enteignungen zurückgegeben werden. Dies wäre aber rechtlich zwingende Folge gewesen, wenn diese Schädigungsmaßnahmen vom Bundesgesetzgeber als von Anfang als nichtig behandelt worden wären. Dagegen ging es der DDR nicht um die Festschreibung von ehemaligem Volkseigentum und um die Sicherung von Eigentum des bundesdeutschen Staates. Wegen dieses Vermögens hat die DDR niemals Forderungen erhoben, weshalb der bundesdeutsche Gesetzgeber darum auch einen Rückerwerb (Rückschenkung) oder eine Rückgabe vorsehen können sollte.

Die Gemeinsame Erklärung ist im übrigen zwar nicht mit der UdSSR abgeschlossen worden. Überhaupt existieren keine völkerrechtlichen Vereinbarungen mit der Sowjetunion hinsichtlich der Behandlung von Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage. Die UdSSR hat sich jedoch auf rein politischer Ebene mit den Vereinbarungen in der Gemeinsamen Erklärung einverstanden erklärt und damit zum Ausdruck gebracht, daß damit ihre Forderungen erfüllt sind. Insofern hatte die UdSSR auch jeweils nur verlangt, Deutschland dürfe die völkerrechtliche Legitimität und die Rechtmäßigkeit der Enteignungen nicht in Frage stellen. Damit wollte sie verhindern, daß das vereinte Deutschland wegen besatzungshoheitlicher Maßnahmen der Sowjetunion als Besatzungsmacht völkerrechtliche Deliktsansprüche gegen die UdSSR geltend macht. Dieser Forderung war durch das Verbot, diese Enteignungen als nichtig zu behandeln, entsprochen worden. Für die ausschließlich innerdeutsche Rechtsfrage einer Wiedergutmachung einschließlich der Rückgabe von in den ehemaligen Volkseigentum stehenden Vermögenswerten hat sich die UdSSR dagegen nie interessiert. Ihre Forderungen bezogen sich ausschließlich auf die außenpolitischen Aspekte.

Im Gegensatz zur Bestimmung des Regelungsgehalts von Nr. 1 GemErkl. durch das Bodenreformurteil nimmt der Bodenreform II-Beschluß an, durch Art. 143 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 EVertr. i.V.m. Nr. 1 Satz 1 GemErkl. sei „der Ausschluß der Rückgabe von Vermögenswerten, die in den Jahren 1945 – 1949 in der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands auf besatzungsrechtlicher oder -hoheitlicher Grundlage enteignet wurde”, im Grundgesetz „für bestandskräftig erklärt worden”. Damit behauptet das Gericht, Nr. 1 Satz 1 GemErkl. enthalte nicht nur ein Verbot, die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher und besatzungshoheitlicher Grundlage als nichtig zu behandeln, sondern umfasse auch ein Rückgabeverbot. Dazu wird jedoch der Inhalt von Nr. 1 Satz 1 und 4 GemErkl. nicht nach den für völkerrechtliche Normen maßgeblichen Grundsätzen ausgelegt. Statt dessen legt der Erste Senat lediglich dar, „die Einschätzung, ob die Wiedervereinigung in der Tat von der Zustimmung zum Restitutionsausschluß abhing, war Sache der Bundesregierung. Dieser steht im Bereich der Außenpolitik – Gleiches gilt für die Deutschlandpolitik im Verhältnis zur DDR (vgl. BVerfGE 36, 1 [17f.] – ein breiter Raum politischen Ermessens zu. ….”

Warum die Entscheidung unvertretbar ist: 

Der Bodenreform II-Beschluß unterstellt einen Inhalt von Nr. 1 Satz 1 GemErkl, der diesem nicht zukommt und den er nach den eingehenden Feststellungen des BVerfG im Bodenreformurteil auch nicht aufweist. Danach steht außer Frage, daß Nr. 1 Satz 1 GemErkl. gerade kein Rückgabeverbot enthält, sondern eine Rückgabe als Ausgleichsleistung nach Nr. 1 Satz 4 GemErkl sogar ausdrücklich zugelassen hat, wenn dies der Sache nach noch möglich und von der Interessenlage her geboten ist.

Wenn das BVerfG im Bodenreform II-Beschluß im unausgesprochenen Anschluß an die jeder Grundlage entbehrenden Rechtsprechung des 7. Senats des BVerwG seit seinem Urteil vom 29. April 1994 – 7 C 59.93 – (siehe dort) zu einer von den Feststellungen des BVerfG im Bodenreformurteil völlig abweichenden Bestimmung des Regelungsgehalts von Nr. 1 Satz 1 GemErkl. kommen wollte, hätte es diese Vorschrift nach den für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge maßgeblichen Maßstäben interpretieren und eingehend belegen müssen, weshalb der vom BVerfG nach umfassender Beweisaufnahme 1991 im Bodenreformurteil festgestellte Inhalt der Vereinbarung in Nr. 1 Satz 1 GemErkl. unzutreffend ist. Dazu hätte der Senat im einzelnen die tatsächlich gestellten Forderungen von DDR und UdSSR erneut ermitteln müssen, die freilich lediglich darauf gerichtet waren, DDR-Bürger vor Rückgabeforderungen und die UdSSR vor völkerrechtlichen Deliktsansprüchen zu schützen. Davon steht im Bodenreform II-Beschluß jedoch nicht ein Wort.

Insofern ist es auch bereits im Ansatz verfehlt, wenn der Bodenreform II-Beschluß statt dessen der Frage nach dem außenpolitischen Spielraum der Bundesregierung bei den deutsch-deutschen und deutsch-sowjetischen Wiedervereinigungsverhandlungen nachgeht. Darauf kommt es bei der Bestimmung des Inhalts von Nr. 1 Satz 1 GemErkl. von vornherein nicht an. Diese Frage stellt sich erst, wenn der Inhalt einer (quasi)-völkerrechtlichen Vereinbarung bereits feststeht. Damit liegt der gesamte Begründungsaufwand, den der Erste Senat im Bodenreform II-Beschluß vorgenommen hat, um die Beachtung des außenpolitischen Beurteilungsspielraums der Bundesregierung zu belegen, per se neben der Sache.

Der Bodenreform II-Beschluß ist auch deshalb unvertretbar, weil er in sich widersprüchlich begründet ist. Der die Überzeugungskraft des gesamten Beschlusses ausschließende Widerspruch ergibt sich aus dem Umstand, daß der Senat einerseits behauptet, Nr. 1 Satz 1 GemErkl. enthalte ein Verbot der Rückgabe, andererseits aber ausdrücklich an der Feststellung im Bodenreformurteil festhält, Nr. 1 Satz 4 GemErkl erkläre den Rückerwerb „im Rahmen der Gewährung von Ausgleichsleistungen” für zulässig. Da ein Rückerwerb auch eine Rückschenkung einschließt, ist es logisch ausgeschlossen, daß Nr. 1 Satz 1 GemErkl ein Verbot der Rückgabe enthält.

Ebenso wie bereits das sog. Bodenreformurteil geht im übrigen auch der Bodenreform II-Beschluß ohne jede weitere Problematisierung davon aus, daß Nr. 1 GemErkl auch die Verfolgungsakte während der Boden- und Industriereform erfaßt, obgleich sie  insgesamt nur bloße Konfiskationen im Sinne von entschädigungslosen oder diskriminierenden Vermögensschädigungen erfaßt. Wegen Maßnahmen der (strafrechtlichen) politischen Verfolgung verweist dagegen Nr. 9 GemErkl auf eine noch zu erlassende Gesetzgebung der DDR. Im Rahmen des Einigungsvertrages kam eine vergleichbare Funktion, Art. 17 EVertr zu, der nach der zum Einigungsvertrag verfaßten

Die unzutreffende Einordnung der Verfolgungsakte unter sowjetischer Besatzungshoheit läßt sich den Richtern des BVerfG in diesem Zusammenhang zwar nicht vorhalten, weil es nicht ihre Aufgabe ist, den Sachverhalt zu ermitteln. Dies ist vielmehr Aufgabe der Fachgerichte. Dennoch läßt sich nicht übersehen, daß es die Fachgerichte im Hinblick auf das Bodenreformurteil und den Bodenreform II-Beschluß des BVerfG bislang völlig unterlassen haben, den Verfolgungscharakter der meisten Unrechtsakte der Boden- und Industriereform sorgfältig zu ermitteln und entsprechend der Systematik der Wiedergutmachungsgesetze wegen der Verfolgung Rehabilitierungsansprüche einzuräumen. Vielmehr wird im Anschluß an das Bodenreformurteil und den Bodenreform II-Beschluß des BVerfG der Unrechtscharakter der Verfolgungsmaßnahmen der Boden- und Industriereform bis dato systematisch verharmlost.

Insgesamt ist damit vor allem der Bodenreform II-Beschluß des BVerfG ein beredtes Beispiel dafür, daß dieses Gericht keineswegs durchgängig dazu beiträgt, die Gewährleistungen des Grundgesetzes zur Geltung zu bringen, sondern daß es im Gegenteil auch maßgeblich dazu beiträgt, daß die Fachgerichte elementaren Aufgaben der Rechtsprechung – hierzu zählt insbesondere die sorgfältige und unvoreingenommene Ermittlung des Sachverhalts – flächendeckend nicht ordnungsgemäß wahrnehmen. Dieses Faktum ist im Hinblick darauf, daß es sich auf die Aufarbeitung schwersten Unrechts bezieht, für einen Rechtsstaat nicht tolerabel.